Итоги XIX конференции - Евгений Тарелкин
Уважаемые коллеги!
Продолжаем публиковать доклады участников XIX городской практической конференции «Проблемы качества законодательства, градостроительства, инженерных изысканий, проектирования, строительства, промышленности строительных материалов, экспертизы и эксплуатации объектов недвижимости», состоявшейся 11 ноября 2021 года.
С докладом «О влиянии качества инженерных изысканий на качество, сроки и стоимость объекта строительства выступил Евгений Петрович Тарелкин - директор АСРО «Изыскатели Санкт-Петербурга
и Северо-Запада»
Согласно [1] «Подготовка проектной документации, а также строительство, реконструкция объектов капитального строительства в соответствии с такой проектной документацией не допускаются без выполнения соответствующих инженерных изысканий». Качество инженерных изысканий зависит от ряда факторов: технических средств, методов выполнения работ, квалификации специалистов, системы управления и фондов. Каждый из этих факторов переходит в новое состояние под воздействием изменений в технических средствах изысканий. Процесс перехода в новое качественное состояние всей системы изысканий продолжается порядка 25 лет. Сегодня на повестке дня стоит реформирование системы управления в инженерных изысканиях, где ведущая роль принадлежит законодательству и техническому регулированию. Покажем, что действующая нормативная база инженерных изысканий для градостроительной деятельности нуждается в коренных преобразованиях. Для этого поставим ряд казалось-бы простых вопросов, ответы на которые, к сожалению, далеко не однозначны.
К какому виду деятельности относятся инженерные изыскания?
Обратимся к своду правил «Инженерные изыскания для строительства» [14]. «Общие положения. 4.1 Инженерные изыскания - обязательная часть градостроительной деятельности…». Аналогичное понимание дает нам и ЕКС [2], где в разделе «Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов архитектуры и градостроительной деятельности» находим «6. Инженерные изыскания для строительства». Однако ГрК РФ [1] трактует иначе: «статья 1.1) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства». Инженерных изысканий здесь нет.
В ОКВЭД [13] содержится иная от СП [14] точка зрения: «Раздел M. Деятельность профессиональная научная и техническая. 71.1 Деятельность в области архитектуры, инженерных изысканий… 7.12.4 Деятельность геодезическая и картографическая. 7.12.45 Инженерные изыскания в строительстве».
Закон «О геодезии, картографии и пространственных данных…» [7], в статье 5. «Геодезические и картографические работы», подтверждает положения ОКВЭД:
3. Выполнение геодезических и картографических работ при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, землеустройства, недропользования, иной деятельности…, регулируется настоящим Федеральным законом».
Что и кто является регулятором в инженерных изысканиях?
Закон «О геодезии, картографии…» [7], в статье 5 довольно четко определяет: «3. Выполнение геодезических и картографических работ при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, землеустройства, недропользования, иной деятельности…, регулируется настоящим Федеральным законом». Логично, поскольку в ГрК РФ [1] в статье 4 представлены отношения, регулируемые законодательством в градостроительной деятельности, а именно: « 1. Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения)».
В данном определении нет ни слова об инженерных изысканиях, как и упомянутые отношения (территориальное планирование, градостроительное зонирование и т.д.) не включают в себя инженерные изыскания.
Не менее запутанно выглядит ситуация с конкретным регулятором, ведомством. Согласно Закону «О геодезии, картографии…» [7], статья 5 имеем «4. Требования к геодезическим и картографическим работам и их результатам…, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии и картографии, а также по согласованию с ним другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции».
ГрК РФ [1] в статье «47. Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства», говорит об ином: «6. Виды инженерных изысканий, порядок их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, состав, форма материалов и результатов инженерных изысканий, порядок их представления для размещения в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации».
И действительно, виды инженерных изысканий, порядок их выполнения установлены Постановлением Правительством Российской Федерации от 19.012006 №20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства» [10].
Обратимся к действующему положению о Минстрое РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. с изменениями и дополнениями [11]. В пункте 1 «Общих положений» определены функции Минстроя России «по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства…, архитектуры, градостроительства…». Инженерных изысканий и здесь нет. Таким образом, не обладая полномочиями по регулированию инженерных изысканий, ГрК РФ наделят полномочиями по регулированию Правительство Российской Федерации, а то – Минстрой, который не наделен полномочиями по нормативно-правовому регулированию.
Ранее мы показали, что выполнение геодезических и картографических работ в градостроительной деятельности регламентируется законом «О геодезии, картографии…» [7], статья 5. Однако Федеральный закон от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании» [8] в статье 1 «Сфера применения настоящего закона» заявляет, что «регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания)».
Изыскания, это что?
В ГрК РФ [1] пункт 2 статьи 47 находим положение: «Работы по договорам о выполнении инженерных изысканий…». И так, в ходе инженерных изысканий выполняются работы. Закон «О геодезии, картографии…») [7] говорит о том же: «1. При осуществлении геодезической деятельности выполняются геодезические работы…». Иную трактовку дает нам Закон «О техническом регулировании» [8], где в статье 1 инженерные изыскания, как и проектирование, трактуются как «процесс». При этом понятие «продукция» и «процесс» принципиально различны.
ОКВЭД [13], идет вразрез с законодательством РФ и трактует изыскания как услуги.
Определение услуги дает НК РФ [6] в статье 38: «5. Услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности». Весьма удачное выражение, ровно как весьма неудачное представление результатов деятельности в инженерных изысканиях в виде услуги, не имеющей материального выражения.
Вместе с тем инженерные изыскания, в первую очередь геодезические, уже два десятилетия назад перешли на получение и представление результатов изучения местности в цифровой форме, что нашло свое отражение не только в понятиях «план инженерно-топографический», «инженерная цифровая модель местности», содержащихся в Своде правил [14], но и требованиях, установленных Правительством Российской Федерации [12].: Требование к представлению информации в цифровой форме содержится и в ГрК РФ [1], статья 56.
Таким образом, результаты изысканий должны иметь и не материальную форму, что в большей степени все и происходит. Как мы приводили выше, не материальную форму могут иметь только услуги, которые «реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности». Для инженерных изысканий это явно не подходит, абсурдно по сути, поскольку результаты изысканий представляются отчетным документом в текстовой или графической формах [10.14,15].
Чем заменить устаревшие технические регламенты?
В действующем СП «Инженерно-геодезические изыскания для строительства» [15] 2018 года содержатся ссылки на ведомственные акты Главного управления геодезии и картографии, изданные от 20 до 43 лет назад. Так «Инструкция по топографической съемке...» [4] издана в 1982 году, инструкция по фотограмметрическим работам [5] – в 2002 году, инструкция по съемке подземных коммуникаций [3] в 1978 году. Закон [7] отменил с 1 января 2018 года все технические регламенты в сфере геодезии и картографии, изданные в 1991 года, не предложив ничего взамен. Отмена инструкции [4], плюс к ней и условных знаков, ставит в тупик выполнение инженерно-геодезических изысканий.
Продолжая тему актуальны вопросы и по требованиям к результатам инженерных изысканий [8], поскольку в них пропали требования к точности геодезических и картографических работ.
Наконец, уже больше десятилетия Минстрой неоднократно пытается обновить «Сборник базовых цен на инженерные изыскания» [9], в частности, на инженерно-геодезические. В конце отметим, что все проблемы в инженерных изысканиях системны, взаимозависимы, взаимообусловлены, взаимосвязаны. Настало время, когда возникла объективная необходимость переосмысления: роли и места инженерных изысканий в градостроительной деятельности, видов представления материалом и требований к ним, понимания места цифровизации и оценке труда изыскателей. Без системного анализа состояния и проблем отрасли, появления принципиально новых идей и подходов, изыскания обречены на хроническое отставание как от мирового прогресса в данной отрасли, так и требований градостроительной деятельности. Сегодня строят в основном представители зарубежья, завтра будут производить инженерные изыскания.
Список цитируемых источников
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 02.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2021).
2. Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих в 2021 году.
3. Инструкция по съемке и составлению планов подземных коммуникаций (утв. Главным управлением геодезии и картографии при Совете Министров СССР). – Москва: Недра, 1978. - 46 с.
4. Инструкция по топографической съемке в масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 и 1:500 (утв. Главным управлением геодезии и картографии при Совете Министров СССР). – Москва: Недра, 1978. - 148 с.
5. Инструкция по фотограмметрическим работам при создании цифровых топографических карт и планов (утв. Руководителем Федеральной службы геодезии и картографии России). – Москва: ЦНИИГИК, 2002. – 101 с. (Официальное издание)
6. Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 02.07.2021)
7. О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2015 № 431-ФЗ (ред. от 11.06.2021).
8. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 01.01.2021).
9. Постановление Госстроя России от 23.12.2003 № 213 «Об утверждении Справочника базовых цен на инженерные изыскания для строительства "Инженерно-геодезические изыскания"» (Документ не применяется в связи с отказом в госрегистрации Министерства юстиции Российской Федерации, Письмо Минюста Российской Федерации от 07.10.2004 № 07/9474-ЮД).
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.11.2013 № 1038 (ред. от 13.05.2021) "О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации" (с "Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации").
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.09.2020 № 1431 «Об утверждении Правил формирования и ведения информационной модели объекта капитального строительства, состава сведений, документов и материалов, включаемых в информационную модель объекта капитального строительства …».
13. Приказ Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст (ред. от 16.06.2021) "О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)".
14. СП 47.13330.2016. Инженерные изыскания для строительства: Основные положения. – Москва: Стандартинформ, 2017. – 90 с. (Официальное издание)
15. СП 317.1325800.2017. Инженерно-геодезические изыскания для строительства. Общие правила производства работ. – Москва: Стандартинформ, 2018. – 50 с. (Официальное издание)